宋代“士大夫共治天下”的政治格局下，形成了中國古代法制史上獨特的“準立法民主”現(xiàn)象，且立法數(shù)量也達到中國古代社會的巔峰。據(jù)梁啟超在《中國法典編纂沿革史》中考證：“兩宋三百年間，編修法典之頻仍，實為歷代之冠。熙寧三年編修《熙寧編敕》二百卷，元豐五年頒行《元豐敕令格式》二百卷，紹興十三年重修《紹興敕令格式》一百二十卷，平均歲修三部有余?！边@種高頻立法不僅體現(xiàn)在法典數(shù)量上，更通過制度化渠道讓平民智慧融入國家法律，如《宋會要輯稿·食貨》卷四三載，熙寧二年（1069年）詔令“諸色人陳言利害，州縣官限十日申轉運司”，開創(chuàng)平民直接向州府提交立法建議的先河。這種“官民共議”的立法模式，對當代立法工作具有跨越時空的啟示意義——無論是沿海發(fā)達地區(qū)還是像青海這樣的西部民族省份，立法創(chuàng)新的關鍵都在于激活基層智慧、平衡傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代法治需求。

宋代的“立法民主”實踐與當代轉化

宋代“立法民主”主要體現(xiàn)在立法實踐中的“官民共議”制度，其中以“諸色人投狀”為核心?！端螘嫺濉な池洝份d：“熙寧二年，詔諸色人陳言利害，州縣官限十日申轉運司”，允許平民直接向州府提交立法建議。官方通過“三審三校”程序（《宋史·職官志四》）審議，采納者賜帛遷秩激勵（《續(xù)資治通鑒長編》卷二八三）。這項制度打破了精英壟斷，使市井訴求與國家立法直接聯(lián)通，梁啟超稱其為“開平民議政之先河”，為后世民主立法提供歷史鏡鑒。這項制度設計既體現(xiàn)了“士大夫共治天下”的政治格局，又蘊含著“立法為民”的治理智慧。

“諸色人投狀”制度：從市井議法到全民參與。據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》卷二一三記載，熙寧二年（1069年）推行“諸色人投狀”制度后，熙寧三年（1070年）商人魏繼宗上書《市易法利害奏狀》，提出“官營貿易壟斷”方案，最終形成《市易法》二十二條，開創(chuàng)平民建議直接轉化為國家經濟立法的先例。黨的十八屆三中全會以來，國家立法機關不斷拓寬公民有序參與立法的途徑和渠道，黨的十八屆四中全會提出建立基層立法聯(lián)系點制度，2015年7月，全國人大設立了上海虹橋、江西景德鎮(zhèn)、湖北襄陽、甘肅臨洮4個基層立法聯(lián)系點，截至2024年已建成覆蓋31個省份的45個“國字號”聯(lián)系點，并帶動省、市兩級設立7300余個基層站點。據(jù)統(tǒng)計，2015年至2024年4月，全國人大常委會法工委先后就183件次法律草案征求聯(lián)系點意見27880多條，有3200多條真知灼見被立法研究吸納。值得一提的是，自黨的十八屆三中全會以來，已有266件次法律草案通過中國人大網(wǎng)公開征求意見，累計收到407萬條建議。例如《民法典》編纂期間10次向社會公開征求意見，3次組織代表研讀討論，先后10次向社會公開征求意見，共收到42.5萬人提出的102萬余條意見，公民參與立法的有效性不斷得到增強 。

“三審三?！背绦颍簭闹莞鯇彽搅⒎ê笤u估。元豐改制后形成的“三審三?！敝贫龋ā端问贰ぢ毠僦舅摹罚?，構建起州府初審→中央復審→皇帝欽定的三級審議機制。這項制度在當代演化為各級具有立法權的人大及其常委會的“三審制”。值得指出的是，宋代“三審三校”制，實質上是依賴官僚體系內部反饋，當代中國不僅通過法律確定了“三審”制，還結合廣泛征求社會意見、專家論證、公眾聽證等手段，確保立法質量。此外，政和元年（1111年）《紹興復修敕令格式》試行期間（《建炎以來系年要錄》卷四五），因發(fā)現(xiàn)“州縣執(zhí)行抵牾”而啟動二次修訂，開創(chuàng)立法后評估先河。這種試行反饋機制在當代中國發(fā)展為立法后評估制度，形成立法過程“制定-實施-評估-修訂”閉環(huán)。在國家層面，2015年修訂的《立法法》明確要求建立立法后評估機制；在地方層面，截至2024年，全國31個省份均出臺立法后評估辦法，大部分省市通過制度化設計實現(xiàn)評估常態(tài)化?？梢哉f，立法后評估作為新時代法治建設的關鍵環(huán)節(jié)，通過制度創(chuàng)新和技術賦能，實現(xiàn)了立法從“形式合規(guī)”向“實質效能”轉型，有效打通立法與實踐的“最后一公里”，為法治中國建設提供持續(xù)動力。

“因俗而治”：從蕃坊自治到地方性立法?！端涡探y(tǒng)·名例律》載：“諸化外人同類自相犯者，各依本俗法；異類相犯者，以法律論。”紹興三年（1133年）修訂《紹興敕令格式》時（《建炎以來系年要錄》卷一八五），專設“蕃商貿易”條款，規(guī)定“蕃坊事務依蕃官自治，官府不得擅干預”。在我國立法實踐中，將地方立法作為國家法律體系的重要補充，確立了地方立法通過“因地制宜”的制度設計解決本地實際問題的核心價值，基本形成了從本地實際需求出發(fā)，解決“大法不管、小法難管”的治理難題；將地域文化資源轉化為法治資源，實現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代法治的融合；通過區(qū)域協(xié)同立法打破行政壁壘，服務國家戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展等地方立法特色化的問題導向、文化賦能、協(xié)同創(chuàng)新的核心邏輯，通過“精準定位、特色設計、協(xié)同推進”，成為推動國家治理現(xiàn)代化的重要法治力量。

在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的碰撞中尋找制度創(chuàng)新邊界

宋代立法以“蕃坊自治”兼顧禮法沖突、《紹興復修敕令格式》的動態(tài)修訂體現(xiàn)實踐反饋等為代表，形成了制度彈性與文化融合的治理智慧。然而，宋代立法官僚體系主導、過度依賴祖宗成法等局限，導致了“法密如秋荼”（葉適語）的僵化與執(zhí)行矛盾。我們考察宋代法制史的根本目的，在于以史為鑒、知古鑒今，讓歷史經驗在新時代立法進程中煥發(fā)新生。

警惕立法制度設計局限。宋代立法以“因俗而治”“官民共議”為核心，在中央集權與地方差異之間尋求平衡，但其制度設計和實踐也存在歷史局限性，需要我們加以警覺和重視，主要有三個方面，一是官僚體系主導立法。宋代立法建議權集中于士大夫階層，如“投匭制度”雖允許百姓提交建議，但實際利用率不足10%（《宋會要輯稿·食貨》），立法過程缺乏基層民眾的實質性參與。《市易法》雖由商人魏繼宗提議，但最終由三司官員主導修訂，導致政策執(zhí)行中“官商勾結”問題頻發(fā)。二是過度依賴成法傳統(tǒng)?！督B圣常平免役令》與《元祐法》因保守勢力阻撓陷入自相矛盾（葉適《水心別集》），根源在于過度依賴祖宗成法，缺乏動態(tài)調整機制。即使地方執(zhí)行反饋問題頻發(fā)（《建炎以來系年要錄》載“州縣抵牾”），修訂仍受制于政治慣性。三是中央與地方關系失衡。宋代雖允許地方“因俗而治”，但要通過“三審三?！焙突实蹥J定維護中央權威。然而地方為爭取利益，常突破制度框架。例如南宋地方官為增加稅收，擅自擴大“市舶司”管轄范圍，引發(fā)中央與地方財政沖突。這些歷史教訓警示我們，一要避免“精英決策”陷阱，不斷強化公眾參與，構建完善多元協(xié)商機制；二要破除成法依賴，完善和有效適用動態(tài)評估和彈性調整機制；三要嚴格維護法治統(tǒng)一，充分貫徹立法法要求，平衡地方特色與法治底線，堅決做到“有特色、不抵觸”。

警惕“立法萬能主義”。葉適在《水心別集》卷十中批評：“法密如秋荼，而弊生于因循”（中華書局1961年影印本），揭示法律過載導致的執(zhí)行困境。這種情況在宋代歷史中比比皆是，例如，《宋刑統(tǒng)》對蕃商貿易的規(guī)范（《宋刑統(tǒng)·名例律》）雖體現(xiàn)“因俗而治”，但過度依賴法律強制手段，沒有結合經濟規(guī)律引導貿易發(fā)展，反致商賈游走于走私灰色地帶之上；將“不孝”入刑（《宋刑統(tǒng)·戶婚律》），試圖以法律強制推行孝道，混淆了道德與法律的邊界，引發(fā)民間對“無子休妻”等例外規(guī)定的規(guī)避，未能解決多數(shù)家庭實際矛盾，立法目的沒有得到真正實現(xiàn)。這些歷史教訓警示我們，法律在扎根社會土壤、保持動態(tài)適應性的同時，至少需要在三個層面實現(xiàn)平衡，一是保持工具理性，即，充分認識到法律是治理工具而非目的，需要和政策、技術、文化等手段協(xié)同；二是注重時空特性，即，立法應當預留空間，避免用靜態(tài)條文規(guī)制動態(tài)社會；三是關注治理效能，即，警惕“立法萬能主義”導致的制度空轉，追求“法律有效”而非“法律繁多”。（通訊員 張偉嘉）